Etichettatura alimentare ingannevole: la sentenza C-301/25 chiarisce il rapporto tra Codice del Consumo e Reg. UE 1169/2011

Sentenza C-301/25 - la Corte di Giustizia chiarisce il rapporto tra Pratiche commerciali scorrette (Codice del Consumo) e Regolamento (UE) 1169/2011

Con la sentenza del 30 aprile 2026, Lidl Italia c. AGCM (C-301/25), la Corte di Giustizia ha chiarito il rapporto tra la Direttiva 2005/29/CE sulle pratiche commerciali sleali, che in Italia è attuata nel Codice del Consumo, e il Regolamento (UE) 1169/2011 sulle informazioni alimentari ai consumatori. Il caso trae origine da una sanzione di 1 milione di euro inflitta dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato per etichettatura ingannevole dell’origine della pasta, in cui l’imballaggio enfatizzava l’identità italiana, nonostante l’uso di grano non italiano. La Corte di Giustizia ha stabilito che i due regimi sono complementari e possono applicarsi cumulativamente, non essendoci un conflitto ai sensi dell’art. 3, par. 4, della Direttiva 2005/29/CE sulle pratiche commerciali sleali. Pur riconoscendo che il Regolamento (UE) 1169/2011 disciplina aspetti specifici dell’informazione alimentare, esso non costituisce un sistema esaustivo, né esclude l’applicazione della Direttiva. La conseguenza di questa decisione è il chiarimento che il rispetto formale delle regole di etichettatura non sia sufficiente; che si debba considerare l’impressione complessiva trasmessa al consumatore; e che in caso di etichette ingannevoli siano applicabili sia le sanzioni amministrative per pratiche commerciali scorrette inflitte dall'AGCM, sia quelle previste dal D.L.vo 231/17 per violazioni del Reg. UE 1169/2011.

L'importanza della sentenza della CGUE sul caso C-301/25

Il rapporto tra il diritto dei consumatori dell’Unione e le normative settoriali può creare difficoltà interpretative, soprattutto quando una stessa condotta rientra in più regimi giuridici. Nel settore alimentare, questo problema si presenta spesso nei casi di etichettatura ingannevole: da un lato si applicano le regole generali sulle pratiche commerciali sleali, (Codiece del Consumo), dall’altro quelle specifiche sull’informazione alimentare (Reg. (UE) 1169/2011). La sentenza della Corte di giustizia dell’Unione Europea del 30 aprile 2026, Lidl Italia c. AGCM (C-301/25), affronta proprio questo tema.

La controversia trae origine dalla sanzione di 1 milione di euro inflitta dall’AGCM nel 2019 per etichettatura ingannevole della pasta. La sanzione è stata confermata in primo grado dal TAR del Lazio nel 2023. In sede di appello, il Consiglio di Stato, con ordinanza del 22 aprile 2025, ha sottoposto alla Corte di Giustizia la domanda di pronuncia pregiudiziale. La Corte di Giustizia non era chiamata a valutare la natura ingannevole dell’etichettatura in concreto, bensì a chiarire se il Regolamento (UE) 1169/2011 costituisca un regime autonomo o se coesista con la Direttiva 2005/29/CE sulle pratiche commerciali sleali. La risposta conferma un principio rilevante: i due sistemi sono complementari e applicabili congiuntamente, con implicazioni significative sul piano applicativo e sanzionatorio.

La pratica commerciale di LIDL contestata da AGCM

Il caso deriva dalla sanzione inflitta dall’AGCM a Lidl Italia per etichettatura ingannevole dell’origine della pasta commercializzata con i marchi “Italiamo”, “Fusilli Pasta di Gragnano IGP” e “Combino”.  Il packaging evocava fortemente l’origine italiana: la linea “Italiamo” riportava la bandiera italiana, la dicitura “Passione Italiana” e riferimenti a indicazioni geografiche; i prodotti “Combino” mostravano paesaggi italiani, simboli tricolori ed espressioni come “Prodotto in Italia” o “specialità italiana”. Tuttavia, l’indicazione dell’origine del grano (“UE e non UE”) compariva solo in caratteri ridotti sui lati o sul retro della confezione e non risultava immediatamente visibile, né sempre accessibile sul sito web.

L'interpretazione dell'AGCM e Reg. UE 1169/2011

A livello comunitario, il Regolamento (UE) 1169/2011 stabilisce il quadro generale in materia di informazioni alimentari. L’art. 7 richiede che tali informazioni siano accurate, chiare e non fuorvianti, in particolare quanto a caratteristiche come composizione, origine e metodo di produzione, e si applica anche alle modalità di presentazione. 

Nel caso di specie, l’etichettatura rispettava formalmente il decreto interministeriale italiano del 26 luglio 2017, che imponeva l’indicazione del paese di coltivazione del grano e del luogo di molitura in modo visibile e leggibile nel medesimo campo visivo. Tali indicazioni erano presenti, ma collocate sui lati o sul retro della confezione.  Secondo l’AGCM, la combinazione tra forte enfasi sull’italianità nella parte frontale e scarsa visibilità dell’origine del grano era idonea, al primo contatto, a generare l’impressione che la pasta fosse prodotta in Italia con materie prime italiane. Il consumatore medio, attirato dai messaggi principali, non esaminerebbe necessariamente l’intera confezione, con il rischio di essere indotto in errore su una caratteristica essenziale del prodotto.

Rilevanza dell’indicazione di origine e procedimento nazionale

L’AGCM ha ritenuto che la conformità formale agli obblighi di etichettatura non sia sufficiente ove la presentazione complessiva risulti fuorviante. In particolare, quando si enfatizza l’origine italiana, l’operatore deve controbilanciare tale messaggio indicando chiaramente l’origine effettiva delle materie prime in modo comparabile e contestuale.  Tale impostazione è stata confermata dalla giurisprudenza, che ha valorizzato l’importanza dell’impressione complessiva e della collocazione delle informazioni nello stesso contesto visivo. La questione residua riguardava il regime sanzionatorio applicabile.

Regimi sanzionatori per violazioni Reg. UE 1169/2011 e Codice del Consumo

La distinzione tra i due regimi assume rilievo soprattutto sul piano sanzionatorio. Il Codice del consumo consente l’adozione di misure inibitorie e l’irrogazione di sanzioni fino a 10 milioni di euro (il limite massimo era 5 milioni all'epoca della sanzione). Le violazioni dell’art. 7 del regolamento (UE) 1169/2011, nella versione applicabile al momento dei fatti, erano invece punite dall'art. 3 del D.L.vo 231/17 con sanzioni significativamente inferiori (da €3000-€24000). 

Lidl ha sostenuto che dovesse applicarsi esclusivamente la normativa settoriale relativa alle informazioni sugli alimenti.

Il Consiglio di Stato ha quindi chiesto alla Corte di Giustizia se l’art. 3, par. 4, della Direttiva 2005/29/CE sulle pratiche commerciali sleali, direttiva di cui il Codice del Consumo costituisce l'attuazione, osti all’applicazione delle norme sulle pratiche scorrette quando la medesima condotta rientra anche nell’ambito di applicazione dell’art. 7 del Regolamento (UE) 1169/2011.

Art. 3 par. 4 Direttiva 2005/29/CE e il rapporto complementare tra Codice del Consumo e Reg. UE 1169/2011

L’art. 3, par. 4, della Direttiva 2005/29/CE prevede che, in caso di conflitto tra le sue disposizioni e altre norme dell’Unione che disciplinano aspetti specifici delle pratiche commerciali sleali, prevalgano queste ultime. Tuttavia, la nozione di conflitto implica una reale incompatibilità, non una mera differenza.

La Direttiva 2005/29/CE si applica alle pratiche commerciali idonee a falsare il comportamento economico del consumatore, prima, durante o dopo una transazione. In particolare, una pratica è ingannevole se induce o può indurre in errore il consumatore medio circa caratteristiche essenziali del prodotto, come l’origine.

Il Regolamento (UE) 1169/2011, invece, disciplina in modo specifico l’informazione alimentare, imponendo che essa sia veritiera e non fuorviante anche nella presentazione.

Secondo la Corte, le due normative perseguono un obiettivo comune di elevata tutela del consumatore, pur operando su piani parzialmente diversi: la direttiva mira a proteggere il comportamento economico e la correttezza del mercato, mentre il regolamento si concentra sull’informazione alimentare, inclusi profili di salute e sicurezza. Poiché non vi è incompatibilità tra le rispettive disposizioni, i due regimi sono complementari e possono applicarsi congiuntamente alla medesima condotta.

Terza questione - inammissibilità della domanda sulla legittimità del regime sanzionatorio previsto dal D.L.vo 231/17

La Corte ha poi dichiarato inammissibile la questione relativa alla compatibilità del regime sanzionatorio nazionale previsto per le violazioni del Regolamento UE 1169/2011(il Decreto Legilsativo 231/17) con la Direttiva 2005/29/CE, in quanto non rilevante ai fini della decisione.

Nell’ordinanza di rinvio, il Consiglio di Stato aveva evidenziato che il regime sanzionatorio per le violazioni dell’art. 7 del regolamento (UE) n. 1169/2011 era sensibilmente più debole rispetto a quello previsto dal D.L.vo. n. 206/2005 (Codice del Consumo). In particolare, esso è privo di poteri inibitori e prevede sanzioni pecuniarie limitate: la sanzione massima ex art. 3 del Decreto Legislativo n. 231/2017 era pari a 24.000 euro e non era collegata al fatturato dell’impresa. Al contrario, le sanzioni per pratiche ingannevoli ai sensi dell’art. 21 del Codice del consumo variavano da 5.000 a 5.000.000 di euro (oggi 10 milioni di euro).

Il Consiglio di Stato aveva rilevato che tale disparità poteva rendere il regime applicabile al solo Regolamento UE 1169/2011 non conforme all’art. 13 della Direttiva 2005/29/CE, in quanto non sufficientemente dissuasivo, proprio per l’assenza di un collegamento con il fatturato. Tuttavia, il Governo italiano e la Commissione hanno contestato l’ammissibilità della questione, osservando che la sanzione nel caso di specie era fondata esclusivamente sul Codice del Consumo. La Corte di Giustizia ha accolto tale rilievo, dichiarando la questione irricevibile per mancanza di rilevanza.

In ogni caso, la questione ha oggi limitata rilevanza pratica, poiché il regime sanzionatorio italiano è stato recentemente rafforzato: la modifica approvata il 15 aprile 2026 (e non ancora pubblicata in GU al 3 maggio 2026) stabilisce che le nuove sanzioni per la violazione dell’art. 7 del regolamento (UE) n. 1169/2011 saranno comprese tra 4.000 e 32.000 euro, o fino al 3% del fatturato se superiore (con un massimo di 100.000 euro), e saranno aumentate significativamente per le imprese di dimensioni maggiori.

Conclusioni

La sentenza Lidl Italia fornisce un chiarimento importante sul rapporto tra normativa generale e settoriale nel diritto dell’Unione. Confermando la possibilità di applicazione cumulativa della Direttiva 2005/29/CE sulle pratiche commerciali sleali e del Regolamento (UE) 1169/2011, la Corte rafforza il sistema di tutela dei consumatori ed evita lacune applicative. Pur non pronunciandosi sul carattere ingannevole dell’etichettatura nel caso concreto, la decisione della Corte di Giustizia ha la conseguenza di sottolineare che la valutazione dell'ingannevolezza deve tener conto dell’impressione complessiva sul consumatore medio, inclusi elementi grafici, enfasi e posizione delle informazioni, andando oltre la mera presenza delle diciture obbligatorie secondo la normativa settoriale. In altre parole, in termini pratici, in Italia gli operatori del settore alimentare devono tenere conto che le sanzioni amministrative generali cui saranno soggette le violazioni delle etichette dei prodotti alimentari saranno non soltanto quelle appena modificate, per la violazione del Reg. UE 1169/2011, ma anche a quelle ancora maggiori, previste dal Codice del Consumo.

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SENTENZA DELLA CORTE (Prima Sezione) 30 aprile 2026 

«Rinvio pregiudiziale – Tutela dei consumatori – Pratiche commerciali sleali delle imprese nei confronti dei consumatori – Direttiva 2005/29/CE – Ambito di applicazione – Relazione tra le disposizioni di tale direttiva e altre norme dell’Unione che disciplinano aspetti specifici delle pratiche commerciali sleali – Articolo 3, paragrafo 4 – Pratiche sleali in materia di informazioni sugli alimenti – Regolamento (UE) n. 1169/2011 – Esistenza di un contrasto – Complementarità dei regimi di tutela» 

Nella causa C-301/25, avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Consiglio di Stato (Italia), con ordinanza del 22 aprile 2025, pervenuta in cancelleria il 24 aprile 2025, nel procedimento Lidl Italia Srl contro Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), nei confronti di: Wiise Srl, Associazione per la Difesa e l’Orientamento dei Consumatori (ADOC Aps),

LA CORTE (Prima Sezione), composta da F. Biltgen, presidente di sezione, I. Ziemele, A. Kumin, S. Gervasoni e M. Bošnjak (relatore), giudici, avvocato generale: M. Szpunar cancelliere: A. Calot Escobar vista la fase scritta del procedimento (....)

dichiara: 

L’articolo 3, paragrafo 4, della direttiva 2005/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 maggio 2005, relativa alle pratiche commerciali sleali delle imprese nei confronti dei consumatori nel mercato interno e che modifica la direttiva 84/450/CEE del Consiglio e le direttive 97/7/CE, 98/27/CE e 2002/65/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e il regolamento (CE) n. 2006/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio («direttiva sulle pratiche commerciali sleali»), deve essere interpretato nel senso che: esso non osta a che, nel settore degli alimenti, il comportamento di un professionista che costituisca una pratica commerciale ingannevole, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2005/29, possa essere sanzionato in applicazione della normativa nazionale di recepimento di detta direttiva, nel caso in cui tale comportamento rientri anche nel divieto previsto dall’articolo 7 del regolamento (UE) n. 1169/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2011, relativo alla fornitura di informazioni sugli alimenti ai consumatori, che modifica i regolamenti (CE) n. 1924/2006 e (CE) n. 1925/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio e abroga la direttiva 87/250/CEE della Commissione, la direttiva 90/496/CEE del Consiglio, la direttiva 1999/10/CE della Commissione, la direttiva 2000/13/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, le direttive 2002/67/CE e 2008/5/CE della Commissione e il regolamento (CE) n. 608/2004 della Commissione, e nella normativa nazionale di attuazione del regolamento n. 1169/2011.

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